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我国城乡不平等的制度根源及对策研究

作者:本站    发布时间:2012/4/20 16:54:36

 我国城乡不平等的制度根源及对策研究
                  付钦太  
      我国城乡不平等的成因是多方面的,而其深层根源在于制度层面,我们的许多制度都具有城市偏向特征,城乡平等缺乏制度根基,不平等也就再所难免。
(一) 二元户籍制度
    长期以来,我国实行的是城乡分割对立的二元户籍制度。这种户籍制度是计划经济体制下建立起来的城乡二元结构的产物。城市居民的子女生下来就是城市户口,而农民的子女与生俱来就是农村户口,并代代相传。国家对城市户口设置了既严又高的进入门槛,城乡之间形成了一道难以逾越的鸿沟,农村居民除非达到要求的苛刻条件,否则就别想进入城市。另外,再加上计划经济时代的城市居民的粮油配给制和住房的福利性分配,实际上就切断了农民进入城市的道路。这既损害了农民自由迁徙和选择住所的公民权,又在客观上遏制了城市的发展。改革开放以来,一些城市虽然对进城条件有所放宽,但二元户籍制度并没有真正被打破。有的城市规定进城农民要想成为城市户口,一是要购买一定面积的商品房;二是入城市户口还要支付上万元的入户费。这样农民要得到城市户口就得花双份的钱,这对绝大多数想得到城市户口的农民而言无疑是“难于上青天”,因而许许多多长期在城市打工的农民依然难以得到城市户口,身在城市而户口却在农村,难以真正融入城市文明。
(二) 二元就业制度
    在计划经济时代,城市居民就业问题由政府在城市有计划地安排,而农民则就业于农村的生产队,城市的就业岗位先城市而后农村,只有在城市居民满足不了就业岗位需要时才向农村招工,因而只有少数农民的子女才有幸谋到城市的就业岗位。除了有计划地招工、招生外,政府严格控制农民流入城市。近年随着改革的深入,虽然就业岗位实行双向选择,政府原则上不再限制农民进城就业,但一些城市在就业问题上仍存在不少歧视农民的政策,城市企业招工仍偏重于城市居民,有的城市还明文规定一些行业不准农民工进入,农民工从事的大多是城市人不愿干的脏、累、险、低(工资)的工种,因而城乡居民就业机会不平等的现象依然存在。
☆(三) 二元收入分配制度
    与户籍、就业制度相对应,我国的收入分配制度也是二元的,城市的产业工人收入来源于工资,而农民的收入则主要来源于农业收入。由于城市产业部门具有资本规模大、积累水平高、遵循规模报酬递增规律、生产方式先进、技术进步快、生产效率高、经济效益高、结构转换快等特点,因而城市职工收入水平较高。而农民则不然,农民所从事的农业具有与生俱来的弱质性:受自然环境、气候的影响比较大;资本规模小;人均耕地少;积累水平低;生产方式落后;技术进步慢;农产品销售价格低于价值;受到土地规模报酬递减规律的约束,等等。因而农民的收入水平较低。近年来,我国城乡居民收入差距悬殊,且收入差距有不断拉大的趋势。农村人口受收入低增长的影响,城乡消费差距持续扩大,2000年农村人均消费支出仅为城镇居民的33.4%,比1997年降低5.2%,平均每年下降1.7%。客观地讲,在社会主义阶段,城乡收入差距是一直会存在的,是消灭不了的。但是,城乡收入差距又是可以通过宏观调控措施和国民收入的二次分配来进行调节的,城乡收入差距应当有一个合理范围,这种差距应随着经济的发展而逐步缩小,而不是相反。就国际一般情况而言,在人均GDP 800—1000美元阶段,其他国家城乡居民的收入比大体为1.7:1。根据我国的国情,我国的城乡居民的收入差距近年应大致以2:1为合理范围。如果说在这个合理范围以内能体现城乡收入分配公平,能体现效率与公平之间的正常关系和城乡平等的话,那么,超出了这个合理范围,就体现出城乡收入分配不公,体现出效率与社会公平关系的扭曲和城乡之间的不平等关系。近年我国日益扩大的城乡收入差距,体现出的正是城乡收入分配不公和效率与公平关系的扭曲以及城乡之间的不平等关系。
(四) 二元社会保障制度
    长期以来,我国不是实行统一的社会保障制度,而是实行分割对立的二元社会保障制度。改革前,城市居民的养老保障、医疗保障实行的是“国家保障”,“养老金”和医疗费用实际上都是由国家提供。而农村则采取集体(三级所有、队为基础)保障,当时有“五保户”以及合作医疗。上个世纪80年代中期开始试行的社会保障制度改革,实际上是城市居民由“国家保障”逐步过渡到社会保障,并不涵盖农民。而实行家庭联产承包责任制后,农民的养老和医疗保障则完全靠自己的家庭,政府仅仅提供贫困救济方面的保障。这样就形成了二元社会保障制度体系——相对健全完善的城市社会保障体系(以社会保障为核心、以最低生活保障为底线),与残缺不全的农村社会保障(社会救济、五保户)并存的格局。
☆(五) 二元公共品提供制度
    在市场经济条件下,建设和提供公共品应当是政府的一项基本职能。可是,长期以来,政府在公共品的建设和提供上实行的是重城轻乡的两套制度,即城市的公共品诸如道路、供水、供电、通讯等基础设施通通由政府负责建设和提供,而农村除了大型水利工程(大型水库)由政府投资兴建外,其他农村公共品则主要靠农村自身解决,国家仅给予适当的补助,有的甚至一点补助也没有,如农村道路的修建等。在这种公共品提供制度下,农村就出现了各种各样的由农民出钱搞公共基础设施的现象,如农民集资盖学校、集资修路、集资办电等。再如9年义务教育,城市的义务教育经费完全由政府财政承担,而农村的义务教育经费名义上是政府承担,而实际上乡镇财政负担绝大部分。而在乡镇财政负担的义务教育经费中,绝大部分是向农民收取的教育附加费,因而农村义务教育名不符实。二元公共品提供制度加重了农民的负担,并使得农村公共品的建设提供由于缺乏资金而严重滞后且水平低下,不但造成了城乡不平等,而且成为制约农村经济发展的重要因素。
(六) 财权与事权不对称的财政体制
    自从1994年实行分税制以来,中央财政和政府的宏观调控能力大大增强了。但是,分税制主要规定了中央政府与省一级政府之间的事权划分,确定了二者之间的分配范围,却没有规定省以下政府之间的财权事权关系。其结果在实行中省政府对地市级政府实行财政包干,地市级政府又与县、区政府实行财政包干。这样逐级层层包干,效益高的财源总被上一级政府收走,其结果是地市级以上各级政府的财政有保证,而县、乡政府财政多入不敷出。有关资料显示,全国50%—60%的县财政和75%的乡财政连发工资都成问题。在这些财政困难的地方,举债发薪、举债建设公共基础设施成为普遍现象,由此形成了大量的乡、村债务,成为农民潜在的负担。农民社会负担沉重的城乡不平等的局面也就随之生成并难以消除。
    解决城乡不平等问题,要按照党的十六届三中全会提出的统筹城乡发展的新思路,着重从体制、制度层面入手,采取切实可行的变革措施。政府应对城乡不平等问题引起高度重视,树立城乡平等理念,对重城轻乡的政策走向予以调整;要深化户籍制度改革,敞开城市大门,保障农民迁徙流动和选择住所的公民权利;从体制和制度创新入手解决农民负担沉重问题;把农村纳入社会保障体系,为农民构建最基本的社会保障制度;切实加大国家财政对“三农”的投入力度。
(《理论前沿》2003年第22期)  责任编辑  刘学侠

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