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关注农村义务教育 促进城乡教育平等

作者:本站    发布时间:2012/4/20 20:23:47

       关注农村义务教育 促进城乡教育平等
          作者:郑柏顺
 文章来源:县学习实践科学发展观活动领导小组办公室
  百年大计,教育为本。近年来,随着经济社会的发展加速和免费义务教育的深入推进,我县教育布局不断优化,教学质量不断提高,教育事业发展迎来了历史上的又一个春天,但是,作为一个贫困山区县,教育的地域性差异、结构性矛盾仍没有得到根本解决,特别是农村中小学教育短腿依然没有拉长,许多问题值得我们重视和深思。
  一、农村教育的基本现状
  长期以来,教育一直以其全面的布局和庞大的人员阵营在全县占据重要位置。目前,我县有各类中小学校所,其中城区6所(一中、二中、一小、二小、三小),农村所(乡镇中学12所,中心学区17所,村小19所),此外还有县职业技术中专一所。有在校学生18167名[城区9678名,农村9489名;在校小学生10314名,初中生4795名,高中生2511名,职高547名]。有教职工2368人,其中在职教师1835名(城区916名,农村919名)。论人口,学生数占到了全县总人口的10.03%,教师数占到了财政供养人口的25.59%。论投入,2008年教育经费达8357万元,占到县财政支出的21.8%;教师年工资总额达3941.7万元,占到全县工资性支出的30.5%。而此间,农村义务教育的份量更显重要,它承担了全县83.2%学生的义务教育任务,集聚了全县1486的师资力量,寄托了十几万农村群众的教育希望。虽然我县农村教育从一开始就面临着山区县特有的交通信息落后、生源居住分散、农民供学能力差等困难,但由于县委、政府的高度重视,农村教育近年来取得的成绩是有目共睹的:
 ☆ 一是教育普及面显著扩大。九年制义务教育的推行从法律上极大地保障了适龄学童的教育权利,免费义务教育得到全面落实,全县适龄儿童、少年入学率分别由2006年的96.8%和93.5%提高到目前的100%和100%,中、小学辍学率分别由2000年的4.8%和0.9%下降至目前的0.96%和0.75%。全县近十年没有产生新的文盲。农村群众的整体文化水平不断提高。2006-2008年,农村大学生的比例由0.48人/100人上升到0.6人/100人,农村高中生由2000年的20人/100人上升到85人/100人,农村初中生由原来的98.5人/100人上升到99.04人/100人。
  二是教育布局逐步优化。近几年,我县大力推进教育城镇化战略,推动村小学生向乡镇集中,乡镇初中生向县城集中,从2000年开始,先后撤销了312所村级小学,对五星岭、上梧江、阳明山、塘底、麻江、三中等7个乡镇场实行学区与中学合并,县城一中、一小、三小的生源日益增加,目前,全县村、乡镇场、县城在校学生之比达到1:5.6:6.6,教师之比达到1:17:18。有效地改变了边远村教师安心难、学生成绩提高难、日常教学开展难、教师资源利用难的状况,让一大批农村学子接受到了更好的教育。
  三是教学条件不断改善。在九年义务教育达标和历年工作基础上,近两年,县财政累计投入教育资金112.75万元(不含教师工资),争取国家省市危房改造等资金193万元,努力改善农村办学条件。基础设施面貌大幅改变,目前,现有14所乡镇学校和3所学区均新建了面积不等的教学楼17栋,建筑面积达2.2万平方米,共改造C级和D级危房13071平方米,昔日破旧不堪的学校面貌彻底得以改观,各乡镇最好最醒目的建筑常常是教学大楼。现代教学设备装备水平提高,目前,所有乡镇中学和学区均配置了电脑室和图书室,上梧江学校、五里牌中学、何家洞学区、打鼓坪学区和江村学区等学校还建起了多媒体教室。此外,学生就餐、住宿等条件都有了不同程度的改善,基本上能满足教学和生活的需要。
☆  四是教师素质相对提高。一是教师学历层次越来越高。通过提高进入门槛、函授、自考等方式,目前,全县农村中小学校教师拥有本科学历的159人,专科学历的548人,中专学历的212人,分别较2006年增加了32%、19%和下降了14%。二是拥有中高级职称的教师比例增大。农村中小学校教师有高级职称22人,中级职称573人,分别较2006年增加了120%和13%。三是引进了一批新鲜血液。2008年,我县面向双牌籍大专毕业生和具有本科学历的历届毕业生,通过公开招考的方式招聘了48名教师,并将其中的43名充实到农村中小学校,今后这项工作将继续开展下去。农村教育战线涌现出了不少教学和班级工作先进教师。

  五是教师待遇有所提高。近年来,随着全县财政逐年好转,农村教师的待遇不断改善。一是工资提高较快。不仅完全解决了教师工资拖欠问题,而且大幅提高了工资收入水平,目前,农村中小学教师的人均月工资收入达820元,较2000年增加了25%,一些工龄长、职称高的教师工资达到1500元/月,最初参加工作的教师工资一开始就达到了630元/月。同时,连续两年按全市较高标准为中小学教师发放了补助资金。二是福利待遇有所改善。各种补贴、奖金均较2006年有所上升。三是评先评优及职称指标逐年增加。每年的年度考核,一般单位的优岗指标为12%,对农村教师,我们按15%的优岗指标进行分配,特别是近两年的职称评定,农村教师的指标平均占到了总指标的75%。
  六是助学体系得以加强。一方面,全面落实了国家教育的"两免一补"政策,如2008年,义务教育阶段的15049名在校学生全部免除学杂费和教科书费,并对15191名贫困寄宿生发放了120万元生活补助。另一方面,从2007年开年始,县委、县政府进一步加强了助学体系建设,两年来,县财政先后拨付助学资金20万元,双牌铝厂每年都捐助3万多元支助50多名农村高中贫困学生读书,且一直支助到他们高中毕业,此外通过争取芙蓉学子助学资金、组织社会各界献爱心等途径,先后发放助学款74.85万元,先后对1005名学生进行了资助,帮助170名辍学学生重返校园,帮助77名考上大学的学生圆了大学梦,确保了没有一名学生因贫失学或者上不去大学,在全社会营造了一股兴教助学的浓厚氛围。
  二、存在的主要困难和问题
☆  近几年,我县农村义务教育虽然取得了长足进步,但随着全县经济社会的发展和群众对教育渴求的提高,农村义务教育存在的矛盾和困难也尤显突出,城乡教育差距进一步拉大,已明显影响到了农村教育的质量,影响到了广大农民子女受教育的公平性,如果不加以重视和解决,必将给全县经济和社会发展造成负面影响。
  1.教学设施滞后,教学手段陈旧。多年来,"普九"达标成了农村中小学投入的最后一次丰盛的"晚餐",之后虽然全县每年有数百万各项资金投入,但不是大多投在城区学校,就是因为"撒胡椒面"式的平均分配而见效甚微。一是教学基础设施建设任务仍十分艰巨。目前,全县农村学校还有B级C级危房15000平方米,住宿差、就餐差、用水难等问题依然存在。如永江联合小学学生澡堂、食堂、水塔均是危房,40多名6-10岁的学生挤在一个寝室里,条件十分简陋,看了后令人辛酸。各个学校对每年仅几万元的危房改造资金如望雨露,以用于日常最急切的修修补补,然而由于杯水车薪,今年修明年坏,年年修修补补不见效,见了领导就想批点钱。二是教育教学手段普遍落后。电化教学设施奇缺。目前,乡镇中小学能正常开展电化教学仅有28%,远程教育工程虽然都配备了电脑等基本设备,但专业技术人员紧缺县区中小学均为九十年代的陈旧产品,且全县只有0.03%的开通了互联网,加之由于维修困难等影响,部分电脑成为一团废铁。教材所要求的教学内容无法开展,学生掌握不了最新的电脑知识,教师查阅不到教学辅助资料,电化教学多是走走形式、应付检查。实验教学不能正常开展。乡镇中小学校拥有正规实验室的仅有32所,占90.6%,且大部分实验室的试验器材、试剂非常匮乏,有的实验室形同虚设,根本不能开设实验课程,更别谈与新教材接轨了。音、体、美器材和场地缺乏,没有一所学校有钢琴、标准的篮球场和跑道,部分连一些基本的音、体、美教学器材都没有。"普九"达标时建成的图书室、阅览室的书籍得不到更新和补充。
  2.学校经费困难,教师待遇偏低。一是学校普遍负债。目前,全县农村各学校累计债务达1706万元,占全县教育负债5471万元的31.2%。农村各中小学校几乎100%都有历史债务,少则几万元,多达几十万元。这些债务的形成,一方面,是由于"普九"期间修建校舍所致,累计达238.4万元,对此县财政已全部予以了兜底;

☆另一方面,是由于部分学校为改造和新建基础设施,在教育行政主管部门或主管领导承诺解决危房改造资金但资金未到位的情况下,向银行贷款所形成的债务,目前此类债务达260万元,即使日后教育行政主管部门或主管领导承诺解决的资金到位,也得负担贷款利息。
再一方面是从由于"普九"以后为继续改善学校办学条件而形成的新的债务达1207.6万元。如理家坪中学目前共负债46万元,其中普九14万,危房改造20万,其他建设负债9万,添置电脑等教学设施负债3万元,即使普九和危房改造形成的债务不要学校承担,该学校还有12万的硬性债务。如果按当前学校的经费情况,这部分债务学校近年根本不能偿还。
二是各项政策性负担沉重。除去日常开支,各学校还负担着教师医疗保险5%、生育保险0.7%、失业保险2%、助残资金1.5%的支出,和工会经费1.5%的40%如果每年全部缴足以上配套资金,那么全县50%的农村中小学将不得不借债运转。事实上由于以上开支太大,几乎所有学校都没能缴足以上费用。特别是医疗保险资金学校部分不能配套,一些教师几年的医疗费也没能报销。此外,学校来自各单位的报刊杂志负担还比较重。

三是学校日常运转比较困难。实行农村义务教育经费保障改革后,乡镇中小学的运转经费主要来源于上级补助的学校公用经费,由中央及省财政、市财政、县财政分别按"8:1:1"的比例拨付给各学校,我县由于是省级贫困县,县级负担部分由省财政解决。我县农村中小学校生源只有15049人,每学期的公用经费补助累计只有240万元,学生数量较多的学校尚可勉强维持运转,但生源比较少的学校则基本入不敷出,如生源最少的永江联合小学只有67人,每学期只有有0.83万元的公用经费补助,连教师各项保险、差旅费和基本的办公经费都无法保证。
四是教师待遇普遍不高。当前体制下,学生数量直接决定教师待遇,以理家坪中学为例,每名教师每月只能享受100元左右的课时量奖,班主任费每月平均约40元,每学期福利300元,教师每个学期的工资外收入平均仅800元左右,即使班主任和骨干教师亦不超过1600元。而该学校在全县乡镇中学待遇还是较好的,一些生源不足的学校情况更差,如永江联合小学,仅有学生67名,教师每个学期的工资外待遇几乎为零。农村教师人心思走,许多人以进城为终生奋斗目标,一些乡镇骨干教师宁愿到县城学校当寝室、食堂管理员,甚至几所学校的正、副校长都到县城学校守寝室、搞杂务。图什么?无非就是待遇好一点。乡镇学校教师每年暑假都忙于跑调动,成为全县一种极不正常的现象。
 ☆ 3.师资配置不合理,教学质量难保证。

一是师资数量配置失衡。农村学生占全县学生总数的50%,而90%以上的骨干教师主要集中在县城中小学校,城乡教师资源形成了一个倒"金字塔"配比。除一中、二中教师配置基本平衡外,县城附近的泷泊、三中、五里牌中小学的教师严重过剩,老师与学生之比最低达到1:12,最高的达到1:8。如泷泊镇中学,学生总数只有99名,但教师却多达24名,超编10名之多。虽然近年对以上学校的过剩教师实行支教的政策,但由于缺乏必要的考核措施,支教者往往向所支教的学校交纳2000元不等的费用而不去支教,即使在岗的人也往往责任心不强,抱完成任务的心态,在当地磨时间,总体效果欠佳。与其相反的是,乡镇中小学特别是边远山区学校教师却普遍缺乏,据统计,目前老师配置达不到数量的乡镇中小学有10所,占农村中小学总数的30%。如江村中学目前还少教师8名,理家坪还少14名,塘底少6名。有的学校一名教师要兼任多门功课,教学质量很难保证。特别是全县尚保留的19所村级小学教学点,它们生员普遍不超过30名,最少的一个年级只有6名学生,但按照学校设置要求必须配置2名以上的教师,从而也从另外一个方面造成了师资配置的浪费。
二是教师结构配置失衡。近几年,随着教育城镇化的推进,正规大中专毕业生纷纷外调,目前在乡镇中小学的科班出身的教师不足300名,全日制本科毕业生更是凤毛鳞角。一些由民办、代课教师转正的教师成了教学的主力,由于本身知识水平的影响,许多人不会讲普通话,半数以上不会操作电脑,90%不知道制作课件,很多老师是"半边户",常常是两腿带泥进教室。如果真正按照合格教师的标准,最低可以淘汰1/3。
三是科目配置失衡。据统计,全县农村各小学校,数学和语文教师偏多,理化教师偏少,专业的音、体、美教师没有一个,有的学校开课不全,有的课程甚至开不起来,有的学校教学谈不上专业对口,"剃头师傅拿手术刀"、"卖鸡蛋的去造原子蛋"的现象比比皆是,教学质量自然得不到保证。四是教师年龄结构失衡。乡镇中小学教师呈大龄化发展,目前30岁以下的教师仅260人,占14.2%;30-40以上的568人,占31%;40岁以上的1007人,占54.8%。农村教师队伍青黄不接已成为亟待解决的重要问题。
☆  4.学生管理粗放,社会问题增多。近年随着农村外出务工的群众越来越多,许多村组基本上是"九九"和"六一"部队,一些村小学撤并后,许多学童由于年龄太少不能自理,而农村至今只有一所九年一贯制寄宿学校,管理方式比较粗放,他们的爷爷、奶奶不得不继续充当保姆,到学童就学的乡镇或县城租房子照顾他们,这样一周五天在校学习,二天放纵管理,造成5+2=0的教育后果。而部分在校的学生由于家长很少在家,沾染了一些不良社会习气,上网、打架、斗殴、聚众赌博的现象时有发生。此外,近几年农村学校受外界干扰的现象虽有所减少,但一些社会闲杂人员到学校惹事生非的现象还依然存在。
  三、农村教育发展的制约因素分析
  农村教育存在的问题,是二元经济体系的产物,既有客观原因,也有主观原因,既有国家大环境的影响,也有我县特殊县情的影响。
  1.农村经济滞后是导致农村教育落后的根本原因。经济发展水平直接决定教育水平。我县农村教育问题是"三林问题"的直接产物,作为一个贫困林区县,与其他平原县相比,多数乡镇由于交通落后、人口稀少、居住分散,长期形成不了当地的经济中心,与城区的差距拉大,信息进不去,老师留不住,难以形成教育"洼地"效应。农民由于生活环境艰苦,生产成本更高,虽然国家取消了农业税和除烟叶外的特产税,实施粮食直补、退耕还林等惠民政策,农民负担有所减轻,但随着国家林业政策和生态保护政策的出台,广大农民特别是林农的林木主要收入来源锐减,贫困程度比人们想象的更深,他们渴望子女接受良好的教育,渴望靠知识改变命运,但无法让子女走进城市接受更好的教育,老百姓苦了生活,也亏了教育。
  2.资金投入不足是导致农村教育落后的重要原因。当前,虽然国家全面实现了九年义务免费教育,极大地减轻了广大家长的教育负担,极大地促进了教育公平,但教育投入仍然不足。一是重城市学校轻乡村学校、重高等教育轻基础教育的投入倾向,使广大农村中小学的运转非常吃力,特别我县农村学校学生普遍都在300人以下,按照现在国家现在义务教育公用经费标准,更处于不利的地位,一些学校为保运转、保福利往往消耗了大量的教学精力。二是县级全面承担教师工资的制度,使教师工资水平短期内很难提高,特别是象我县这样一个省级贫困县,2008年县财政总收入仅为1.425亿元,按目前工资水平,解决全县1835名教师每年的4182万元的工资已属不易,如果没有上级的支持,短期内再进一步提高教师工资水平难上加难,使广大农村教职员工的生活、住宿、工资、福利等方面的待遇远远低于城市学校,直接影响到了教师积极性的发挥,也影响了优秀教师人才的进入。
☆  3.资源配置失衡是导致农村教育落后的客观原因。我县作为一个人口稀少且居住散乱的山区县,调整教育布局,加强对县城学校的资源投入是应有之义,不加大投入就推动不了教育调整,从根本讲,这是形势发展和现实的需要,也是发展的必然趋势。在教育投入如此缺乏、教育竞争如此激烈的今天,在教育的重新洗牌中,我们的立足点不得不放在县城学校,坐标圆点不得不设在县城学校,农村学校不可避免地处于配角和服务的位置上,各种需求也难以充分考虑。在国家教育体制和当前的经济条件下,许多县区都面临着既要集中化、重点化、精英化又要普及化、全面化、大众化的"二难"问题。从根本上讲,这也是一个投入匮乏、人才短缺、发展差距的问题。
  4.农村生源减少是导致农村教育落后的间接原因。农村学校表现出的寂寞,其中最直观的就是人气不足。近几年,一方面由于计划生育工作的措施得力,全县人口出生率逐年下降;另一方面由于城区学校的教育条件好于农村学校,部分条件较好的农民和外出打工人员将子弟送到县城读书或外地读书。农村学生总数急剧下降。2000年,全县有农村中小学在校学生26080人,目前下降至8489人,9年平均递减7.5%。而在学校普遍靠国家公用补贴运转的今天,十个学生也运转,二十个学生也运转,随着生源的减少,农村学校"亏本经营"就在所难免了。
  四、几点思考
  治贫先治愚,治愚先治教。"一个不重视教育的地方是一个没有希望的地方,一个不重视教育的领导是不成熟的领导"。各级各部门一定要牢牢树立抓农村教育就是抓农村经济发展的观念,抓农村教育就是抓城乡和谐发展的观念,抓农村教育就是抓农民利益维护的观念,紧紧结合双牌实际情况,切实把教育作为最大的社会事业进行攻坚。既要坚定不移地推进教育城镇化,又要充分考虑乡村教育的要求;既要搞好精英教育,又要搞好普通教育,努力实现城乡教育发展机会平等,促进城乡教育的发展步伐协调。
  (一)科学调整布局,加快教育资源优化组合。我县是一个只有18.05万人口的山区小县,乡镇人口最多的不超过2万人,最小的只有3000人,整个双牌县也和大县一个镇的规模差不多,交通条件落后,人口居住分散,随着计划生育政策的深入推进和农村经济的发展、农村生源现在比90年代未减少将近一半,而山区群众向城镇聚集的趋势越来越明显,农村学校的生源还将进一步减少,农村依然保持现有的大而空的教育架子,苦苦支撑乡村学校的运转,不仅是资源的极大浪费,还不可避免地导致农村教育质量的下降。要彻底解决城乡教育的差距,必须进一步调整教育布局,优化教育资源。第一,科学规划学校布局。按照资源优化组合、充分考虑群众要求的原则,继续采取撤并扩战略,推动教育向城镇集中,成熟一个推动一个。教育部门要尽快拿出相关方案。第二,调整办学模式。把寄宿制学校作为今后乡镇联合小学建设的首选,解决农村劳动力大量外出女子无人管、学校撤并后学生上学往返难的矛盾。第三,分步骤实施。出台寄宿制联合小学建设具体的政策措施,首先在外出人口较多的乡镇进行示范,然后逐步推广。
 ☆ (二)努力增加投入,提高各种资金的使用效益。按照突出县城集中办学、兼顾农村办学的方针,增加资金投入,提高使用效益。一是多渠道增加投入。县财政在财政增长的同时,要逐年增加教育经费,条件允许下还可以每年拨给乡镇联合小学或九年一贯制学校1万元左右的运转经费。山区综合开发资金、移民扶贫开发资金、以工代赈资金大力向农村教育基础设施建设倾斜。县教育主管部门要精心打造好寄宿制学校建设项目,多争取省、市教育专项资金、危房改造资金和各种项目资金。二是减轻乡镇学校负担。严格控制教育主管部门或其他部门的各种硬性摊派,学校撤消后闲置房地产的租赁收入,作为当地保留学校的教育投入。三是提高资金的使用效益。突出重点,每年选取1-2个乡镇学校,集中危房改造等资金进行建设,做到投一所,改一所,成一所,发挥效益一所。此外,国家计划用五年左右的时间由政府安排专项资金,全面实施农村中小学现代远程教育工程,也就是说所有农村的初中都要具有计算机教室、多媒体教室,所有农村的教学要建有卫星教学的收视点,所有农村教学的点要拥有教学DVD光盘播放设备和成套的有质量的教学光盘。鉴于县委组织部这几年在乡镇场已初步开通了农村基础党员教育的远程教育网络,可以考虑采取组织部和教育局共建的方式,并将场地设在各乡镇的中小学,这样不失为充分利用资源、防止重复建设的一条好路子。
  (三)兼顾利益分配,提高农村教师队伍的积极性。要把改善待遇作为减少农村教师城乡心态差异、城乡身份差异、城乡福利差异的重要途径。一是在经济上倾斜。①提高补助。在财政状况允许的情况下,适当提高农村教师的补助标准,离县城越远、条件越艰苦的教师,补贴标准越高,原则上使山区教师补贴标准高于县城教师,尽量使山区教师工作安心,如调入县城,补助提高部分自然消失。②成立山区教育基金会。通过基金会这个载体,多方接收各种企业和社会的捐赠和赞助,对那些长期扎根山区为教育事业做出贡献的老教师和优秀教师实行政府津贴补助。二是在技术职称上倾斜。优先考虑农村教师的技术职称评定,凡年龄在35岁以下的义务阶段教育中青年教师,必须有二年以上的农村教育工作经历,才能进行职称评定。三是在提拔上倾斜。对县城中小学领导职务的任免,除考虑年龄、能力、学历之外,对有基层工作经验的优先提拔。
  (四)加快人事改革,稳定和充实农村教师队伍。统筹城乡教师队伍建设,致力形成一套城乡和谐、人人平等的人才流动机制。一是严格教师队伍的准入。每年坚持公开招录用一批新教师补充到教师队伍,但必须要把好学历知识门槛,重点中学以全日制本科生、研究为主,农村中小学校以全日制本科、专科生为主,对资质不合格,达不到相应标准要求的,坚决不许进入教师队伍。新参加工作的教师必须在农村中小学工作五年以上,否则不能调入县城中小学或改行,逐步改变农村教师队伍青黄不接的局面。二是规范教师进城的操作程序。不管是撤消还是调整乡镇学校布局,对教师进城,参照公务员考试规则,成立教育、人事、编制、监察为主的公开选拔领导小组,对教师进行全封闭笔试,异地试教,真正做到公平、公正、公开。三是建立竞争上岗制度。每年组织对城镇中小学义务阶段教师(包括管理层)进行素质考试,一年不合格的黄牌警告,二年不合格的到农村从事教学工作一年,三年不合格的退出教师队伍。三是利用好国家的教师支教政策。从今年起,国家将在全国选拔名教师,下到农村进行年的支教活动,我县要摸清底子,加快申报名额,争取一批高素质的支教教师支持我县的农村教育。
 ☆ (五)健全扶助机制,加大对农村贫困学生的扶助力度。建立政府、银行、社会三位一体的教育扶贫机制,减少农村学生因贫苦而导致的失学和辍学现象,避免教育成为富裕阶层的专利。
     一是完善县乡两级政府扶助制度。在近两年我县财政每年安排资助资金10万的基础上,逐年增加资助资金的金额,同时可以考虑将每年的扶贫、移民资金切块一部分专门对贫困学生进行扶助,这样的效果也许比直接扶贫更长更远。乡镇政府要把对贫困学生的扶助作为教育工作的主要工作,对确因困难而失学的学生进行支助。
    二是建立信贷扶助制度。对农村贫困学生进行贷款扶持的风险远远低于对其他贷款的风险,充分利用金融机构开设助学贷款业务的政策,为考上大学的贫困生提供贷款方便。
    三是建立社会扶助制度。实行部门结对扶持制度,县教育主管部门每年扶助10名以上的贫困学生,县直机关事业单位每年至少扶助2名以上的贫困学生。广泛调动县内外企业、在外双牌籍人士开展助学活动,大力开展"希望工程",共同托起寒门学子的明天。

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